利益集團(tuán)與美國(guó)的對(duì)外政策

　在美國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)，利益集團(tuán)積極參與政府決策過(guò)程，尤其是在政府的對(duì)內(nèi)政策上影響較為突出，在對(duì)外政策過(guò)程中的影響則不十分明顯。然而自冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，美國(guó)的利益集團(tuán)在政府對(duì)外政策過(guò)程中的參與程度有所增強(qiáng)，影響也有所上升。本文擬從美國(guó)對(duì)外政策制定系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性變化入手，客觀地分析和評(píng)價(jià)利益集團(tuán)在美國(guó)對(duì)外政策過(guò)程中的影響和作用。

　　一、美國(guó)對(duì)外政策制定系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)分析

　　美國(guó)的對(duì)外政策過(guò)程是美國(guó)國(guó)家政治過(guò)程的一個(gè)重要組成部分，也是一個(gè)十分復(fù)雜的過(guò)程。美國(guó)人羅賽蒂認(rèn)為，關(guān)于美國(guó)對(duì)外政策進(jìn)程的性質(zhì)必須理解兩個(gè)十分重要的觀點(diǎn)，即它是異常復(fù)雜和非常政治性的進(jìn)程。在這一過(guò)程中，有很多參與因素，包括政府內(nèi)和政府外的各種因素。

　　人們通常認(rèn)為，美國(guó)的對(duì)外政策形成于政府高層，主要由總統(tǒng)做出決定。似乎總統(tǒng)大權(quán)在握，無(wú)所不能。然而事實(shí)是，在美國(guó)的分權(quán)體制下，在一個(gè)多元政治的國(guó)度中，總統(tǒng)并非能夠完全獨(dú)立地作出決定，他的權(quán)力受到來(lái)自各方的制約。

　　首先，國(guó)家制定對(duì)外政策，需要掌握大量的信息情報(bào)；需要對(duì)準(zhǔn)確、充分的信息情報(bào)加以分析。在緊急情況下，要求總統(tǒng)具有應(yīng)變力，能夠在短時(shí)間里作出抉擇，這也需要以平時(shí)信息的積累為依據(jù)。在這一過(guò)程中，總統(tǒng)常常會(huì)感到所掌握的信息不足，需要幫助。這就為一些官僚、專家乃至掌握大量信息的利益集團(tuán)參與對(duì)外政策的制定創(chuàng)造了條件。

　　第二，在美國(guó)總統(tǒng)對(duì)外政策的制定過(guò)程中，他時(shí)時(shí)面對(duì)來(lái)自行政部門(mén)內(nèi)部官僚集團(tuán)的壓力。美國(guó)的行政體制使每一位總統(tǒng)都必須面對(duì)穩(wěn)定龐大的行政機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)中的官員長(zhǎng)期任職，對(duì)自己長(zhǎng)期承擔(dān)的業(yè)務(wù)了如指掌。他們有自己的政策觀點(diǎn)和政治傾向，在長(zhǎng)期的職業(yè)生涯中培植了自主性。他們能夠利用自己豐富的信息資源和專業(yè)能力去對(duì)政府的決策施加影響，甚至可以在實(shí)施政策的過(guò)程中陽(yáng)奉陰違，抵制政府的政策。對(duì)這樣的強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)，總統(tǒng)絕不可掉以輕心。

　　第三，美國(guó)總統(tǒng)還必須面對(duì)眾多的利益集團(tuán)。美國(guó)的利益集團(tuán)，不僅積極參與美國(guó)的國(guó)內(nèi)政治，參與美國(guó)國(guó)內(nèi)政策的制定，同時(shí)，也從事著國(guó)際活動(dòng)，直接或間接地影響著美國(guó)對(duì)外政策的制定。它們的政治參與，深刻地影響著總統(tǒng)外交政策的抉擇，“影響了國(guó)家安全與民主之間緊張關(guān)系的演變”。(注：杰里爾·A·羅賽蒂：《美國(guó)對(duì)外政策的政治學(xué)》，北京，世界知識(shí)出版社1997年版，第2頁(yè)。)

　　總之，美國(guó)總統(tǒng)在對(duì)外政策的抉擇中面臨多重壓力，正如托馬斯·曼在《制定對(duì)外政策》一書(shū)中所說(shuō)：“必須把總統(tǒng)與國(guó)會(huì)之間的沖突看作是多種因素的結(jié)果，它影響著美國(guó)在世界上的地位和國(guó)內(nèi)的政治利益和政治進(jìn)程�！甭�得出結(jié)論：“毫不奇怪，今天的總統(tǒng)在美國(guó)對(duì)外政策方面不再處于支配地位�！�(注：杰里爾·A·羅賽蒂：《美國(guó)對(duì)外政策的政治學(xué)》，北京，世界知識(shí)出版社1997年版，第408頁(yè)。)

　　盡管如此，從總體上看，冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)總統(tǒng)所受到的限制還是較多地反映于國(guó)內(nèi)政策的制定過(guò)程中。面對(duì)蘇聯(lián)的軍事擴(kuò)張，國(guó)家安全問(wèn)題成為那個(gè)時(shí)期美國(guó)對(duì)外政策中最為重要的問(wèn)題，安全事務(wù)成為國(guó)家外交事務(wù)中的主要內(nèi)容。因此，國(guó)家在對(duì)外政策的過(guò)程中更多地強(qiáng)調(diào)整體性和有效性，一定程度上限制了各種成分的廣泛參與。冷戰(zhàn)時(shí)期，總統(tǒng)在外交權(quán)力的行使上常常能夠游刃有余，對(duì)外政策過(guò)程也主要表現(xiàn)為精英模式。具體表現(xiàn)為：(1)對(duì)外政策的制定過(guò)程主要控制在行政部門(mén)手中，尤其是由白宮班子、國(guó)務(wù)院和五角大樓所壟斷；(2)總統(tǒng)與國(guó)會(huì)兩黨領(lǐng)袖商討有關(guān)對(duì)外政策問(wèn)題，以求得國(guó)會(huì)對(duì)行政部門(mén)對(duì)外政策的支持；(3)行政部門(mén)就外交政策問(wèn)題與政府外相關(guān)利益集團(tuán)中的精英商討，集團(tuán)精英中有的是某一領(lǐng)域的專家，有的則從總體上關(guān)注美國(guó)的外交政策；(4)政府通過(guò)報(bào)刊、電視節(jié)目和其他媒體等爭(zhēng)取民眾對(duì)其外交政策的支持。諸種特征表明，在對(duì)外政策的制定過(guò)程中，總統(tǒng)和政府行政部門(mén)居于主導(dǎo)地位。國(guó)會(huì)、利益集團(tuán)的精英居于附屬地位。

　　冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)的對(duì)外政策制定系統(tǒng)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化，對(duì)外遏制政策的結(jié)束，使美國(guó)在制定外交政策時(shí)不再像以往那樣具有一種整體的、戰(zhàn)略性的眼光

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