論行政法的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則論文
摘要：信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則作為行政法的一項基本原則，其實質(zhì)在于規(guī)范公權(quán)力行使，保障個人合法權(quán)益，符合法治的基本要求。本文通過對信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則基本內(nèi)涵進(jìn)行分析，結(jié)合我國行政法的立法現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)我國尚未將信賴?yán)姹Ｗo(hù)確立為行政法的一項基本原則�；诖朔N現(xiàn)狀，為促進(jìn)我國早日將信賴?yán)姹Ｗo(hù)納入到行政法的基本原則提出了一些筆者自己的見解。
關(guān)鍵詞：信賴?yán)姹Ｗo(hù)；行政法；法治；公共利益
信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則最初起源于私法領(lǐng)域，它的產(chǎn)生被認(rèn)為與民法上的“誠實信用”原則密切相關(guān)。隨著社會的不斷進(jìn)步，尤其是法治建設(shè)取得了重要成果，人民越來越期盼出現(xiàn)一個有威信、說話算話的政府來保護(hù)他們的利益。因此，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則逐漸從私法領(lǐng)域延伸到公法領(lǐng)域。二戰(zhàn)后，德國立法最先將其確立為一項基本原則。受德國影響，其他大陸法系國家也紛紛效仿。2004年7月，我國《行政許可法》正式實施，其中雖然有個別條款涉及到信賴?yán)姹Ｗo(hù)，但筆者認(rèn)為我國尚未真正將其確立為一項基本原則。
一、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的基本理論
（一）信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的內(nèi)涵
從最通俗的角度來解釋該原則，即政府要言而有信，人民由于信任政府所獲得的利益，政府部門要加以保護(hù)。何海波指出：“信賴保護(hù)原則通常指，行政行為的相對人基于對公權(quán)力的信任而作出一定的行為，此種行為所產(chǎn)生的正當(dāng)利益應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)”；姜明安教授認(rèn)為：“行政信賴保護(hù)原則是指政府對自己作出的行為或者承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，反復(fù)無常�！惫P者認(rèn)為，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則一般包含以下要件：行政主體做出一定的行政行為并生效；行政相對人基于對政府的信任而實施一定的行為，二者有因果關(guān)系；相對人享有信賴?yán)妫徽畬τ谙鄬θ说恼?dāng)?shù)男刨嚴(yán)鎽?yīng)當(dāng)予以保護(hù)。但是這種對私益的保護(hù)也不是絕對的，如果考慮到公共利益需要，政府不得不撤銷或者改變先前的行為，那么由此對行政相對人造成的信賴?yán)鎿p失也要進(jìn)行補(bǔ)救和充分的賠償。
（二）信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的理論依據(jù)
一般學(xué)界有三種觀點(diǎn)。其一是誠實信用原則。政府作為行政法律關(guān)系的一方，要誠實善意、信守承諾，不得任意撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定。行政行為生效后，對當(dāng)事人產(chǎn)生法律上的效力，社會公眾根據(jù)已經(jīng)生效的行政行為來行事，進(jìn)一步安排自己的生產(chǎn)和生活。該觀點(diǎn)的代表者黃學(xué)賢認(rèn)為“誠實信用原則在行政法中直接的外在表現(xiàn)即為信賴保護(hù)原則”。
第二，法的安定性原則。在具體行政行為中，法的安定性表現(xiàn)為行政行為的拘束力，行政主體、行政相對人都要受其約束和限制，其他國家機(jī)關(guān)和組織要尊重。如果行政機(jī)關(guān)不能保證行政行為的穩(wěn)定性、可預(yù)期性，朝令夕改，則將導(dǎo)致行政行為的當(dāng)事人和社會公眾無法適從。
第三，基本權(quán)利說。公民的基本權(quán)利是公民權(quán)中最主要、最基本的權(quán)利。自資產(chǎn)階級革命以來，越來越多的國家將公民的基本權(quán)利寫入了憲法。信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則就是用權(quán)利來對抗公權(quán)力的一種表現(xiàn)，其實質(zhì)在于防止政府濫用行政權(quán)，保護(hù)公民已經(jīng)獲得或即將獲得的利益不被剝奪。
�。ㄈ┬刨�?yán)姹Ｗo(hù)的方式
�。�1）程序性保護(hù)。程序性保護(hù)是指賦予行政相對人更多的程序性權(quán)利，來彌補(bǔ)其相對于國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的弱勢地位，提升他們參與和表達(dá)自己意見的機(jī)會。從各國的實踐來看，法律一般賦予公民知情、參與、表達(dá)和監(jiān)督等權(quán)利，行政機(jī)關(guān)在作出決定之前，應(yīng)當(dāng)采用合理的方式事先告知利益相對人和相關(guān)人。在具體實施中，行政機(jī)關(guān)仍要依據(jù)法律規(guī)定，自覺接受公民的監(jiān)督。
�。�2）存續(xù)性保護(hù)。這是最原始和卓有成效的方式。信賴?yán)姹Ｗo(hù)的本質(zhì)在于保護(hù)相對人的私人利益，因此在出現(xiàn)其他原因可能需要改變或撤銷行政行為時，首先考慮的就是個人利益。即使行政行為有瑕疵或者違法，原則上不輕易改變或撤銷，只有在特殊情形下予以改變或撤銷，這種特殊情形一般是指個人利益與公共利益發(fā)生沖突，并且遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于公共利益。
�。�3）財產(chǎn)性保護(hù)。采用存續(xù)性保護(hù)方式確實能夠?qū)�人信賴?yán)孢M(jìn)行最充分的保障，但卻有可能大大損害公共利益。此時，我們就不得不考慮打破原先的信賴基礎(chǔ)，對于因此給公民造成的損失予以充分的財產(chǎn)補(bǔ)償。顯然，財產(chǎn)性保護(hù)是“備用”選擇，政府在采用財產(chǎn)補(bǔ)償方式的時候一定要嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定否則有可能架空存續(xù)性保護(hù)的規(guī)定。
二、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在我國行政法領(lǐng)域的適用
2004年7月1日《行政許可法》正式實施，該法第8條規(guī)定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)；第69條則明確了行政機(jī)關(guān)依法撤銷已經(jīng)生效的行政行為的具體情形，并且規(guī)定了因撤銷行政行為給被許可人合法權(quán)益造成損失應(yīng)該予以賠償。對此，一些學(xué)者振臂高呼，認(rèn)為我國已經(jīng)肯定了西方盛行多年的行政信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，《行政許可法》的頒布施行是第一次以法律的形式確立了該原則，是行政法領(lǐng)域的一次大的進(jìn)步。楊臨宏在《行政法中的信賴保護(hù)原則研究》一文中直接指出，《行政許可法》的第8條就是信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。楊解君也認(rèn)為信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則已經(jīng)在《行政許可法》中得到正式確立，而該法第69條則在保護(hù)相對人信賴?yán)娴耐瑫r進(jìn)行了利益衡量。筆者認(rèn)為，說信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在我國行政法領(lǐng)域已經(jīng)得到正式確認(rèn)還為時尚早，無論是第8條還是第69條，只是依法行政原則的體現(xiàn)。因為第8條表述的是合法的行政行為，對于合法的行政行為有當(dāng)然的拘束力和確定力，行政機(jī)關(guān)不可隨意變更是依法行政的要求，并不是基于行政信賴?yán)娴目剂俊?9條第一款規(guī)定直接撤銷違法的和有瑕疵的行政行為，完全沒有考慮對個人利益的保護(hù)，相反卻優(yōu)先考慮公共利益，沒有進(jìn)行絲毫的利益衡量。這種做法本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)利用公權(quán)力優(yōu)勢轉(zhuǎn)嫁錯誤成本，讓沒有過錯的行政相對人為他們的錯誤行為買單，明顯偏離了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的初衷。第69條的邏輯是：出現(xiàn)第一款規(guī)定的五種情形，則予以撤銷；如果撤銷對公共利益造成損失，則不予以撤銷；按照第一款撤銷行政行為給被許可人合法權(quán)益造成損害的，給予賠償。而信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的本質(zhì)在于保護(hù)個人的利益，如果按照這種目的立法，其邏輯就應(yīng)該是：出現(xiàn)69條第一款規(guī)定的五種情形，為了保護(hù)相對人的.信賴?yán)鎰t不予以撤銷；如果不撤銷的話會給公共利益造成損害，并且這種損害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于個人的信賴?yán)妫瑒t予以撤銷；撤銷后要對個人利益進(jìn)行充分合理的補(bǔ)償。由此可以看出，《行政許可法》第69條仍然是基于傳統(tǒng)的公共利益優(yōu)先原則，對于違法或者有瑕疵行政行為時，一律予以撤銷，而不管個人因信賴政府所獲得的信賴?yán)�，如果由于行政機(jī)關(guān)過錯撤銷后造成個人損失依法給予賠償。這種先撤銷，再賠償采用的是財產(chǎn)保護(hù)方式，并沒有優(yōu)先選擇存續(xù)性保護(hù)方式。因此，我國《行政許可法》第69條的規(guī)定只是輕微觸碰到了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的邊緣，并未接受該原則最核心的價值理念，不是該原則的直接應(yīng)用。
基于上述分析，筆者認(rèn)為如果出現(xiàn)69條規(guī)定的五種情形，要采用個案分析的方式，分以下幾種情況分別討論。①行政行為違法或者有瑕疵，但是不撤銷對公共利益完全沒有影響，此時為保護(hù)行政對人的信賴?yán)鎰t不予以撤銷；②不撤銷會對公共利益造成一定損害，但是損害較小，則仍不予以撤銷；③不撤銷對公共利益造成的損害明顯大于個人所獲利益，此時只能采取犧牲小利益保全大利益的方式，撤銷行政行為，對個人信賴?yán)姹Ｗo(hù)方式采用財產(chǎn)保護(hù)。因此，適用信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，進(jìn)行利益衡量是不可少的。這三種情況主要涉及的是財產(chǎn)關(guān)系，能夠有效的進(jìn)行利益衡量，如果涉及人身關(guān)系等行政行為產(chǎn)生的法律后果具有不可逆轉(zhuǎn)性，不能被撤銷，那么就不能采用撤銷的手段，而應(yīng)該尋求其他補(bǔ)救辦法。例如，如果夫妻雙方協(xié)議離婚，并取得了離婚證，后來一方反悔，以離婚證的辦理存在違法行為主張撤銷，那么即使情況屬實，離婚證的辦理不符合法律規(guī)定，也不能予以撤銷。因為這類行政行為撤銷沒有任何實質(zhì)意義，不能回到最初的法律關(guān)系狀態(tài)，撤銷行政行為反而會激化矛盾，引發(fā)新的沖突。
三、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的完善途徑
�。ㄒ唬┰诜缮厦鞔_規(guī)定信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則
在法律領(lǐng)域，沒有原則作為指導(dǎo)，規(guī)則制定得再好，也仍然具有很大的局限性。在德國等西方國家，行政法上的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則早已經(jīng)不是什么新鮮事，我國雖然在2004年《行政許可法》中涉及到信賴?yán)�，但是�?guī)定卻“囊中羞澀”，沒有明確將其規(guī)定為一項法律原則。除此之外，在其他行政法中對“信賴?yán)妗敝蛔治刺幔哺鼊e說成為一項原則了。因此，我國十分有必要將信賴?yán)姹Ｗo(hù)作為一項基本法律原則在立法上予以確認(rèn)。這種立法上的確認(rèn)理應(yīng)包括實體法和程序法兩個方面。在此，特別值得一提的是程序法上的規(guī)定。我國尚未出臺統(tǒng)一的《行政程序法》，各行政事項的程序規(guī)定散落于《行政強(qiáng)制法》《行政許可法》等法律之中，這樣做確實可以解決當(dāng)下出現(xiàn)的一些問題，但是由于各個規(guī)定之間銜接不夠，甚至有所沖突，整個體系缺乏系統(tǒng)性和完整性，終究不是長久之計。我們將來恰好可以借著制定《行政程序法》的時機(jī)，規(guī)定信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。這種在程序法中規(guī)定信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的做法并不罕見，在西方法治發(fā)達(dá)國家早已得到實現(xiàn)，而且正在成為一種趨勢。
�。ǘ┐_定信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的適用范圍
首先，筆者認(rèn)為，其不僅僅適用于行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為，對于抽象行政行為也應(yīng)該同樣適用。雖然后者不是針對個別相對人作出，但是會影響不特定多數(shù)人的利益。只要他們由于信賴政府產(chǎn)生合理的信賴基礎(chǔ)，就應(yīng)該得到保護(hù)。并且，抽象行政行為相較于具體行政行為會在更大的范圍內(nèi)對公民的私人利益產(chǎn)生影響，行政機(jī)關(guān)在作出抽象行政行為之前更應(yīng)該謹(jǐn)慎為之，一旦作出，在無特殊情況下要保持其穩(wěn)定性和持續(xù)性。其次，對存在瑕疵甚至違法的行政行為同樣適用。這一點(diǎn)從本文的前半部分就可以看出，在此就不一一贅述。最后，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的適用需要滿足一定的條件。行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)應(yīng)該對行政相對人進(jìn)行審查，看其是否善意且無過錯，是否誠實，判斷其有沒有正當(dāng)?shù)男刨嚮A(chǔ)和信賴表現(xiàn)。如果不符合這些條件，甚至是存在賄賂、欺詐等情況，就不能受該原則的保護(hù)。
（三）明確“公共利益”的內(nèi)涵和范圍
信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則注重保護(hù)個人私益，但在法治發(fā)展的今天，我們也不得不考慮公共利益。但是，“公共利益”是什么，其界限和范圍又是什么？我國現(xiàn)有法律都沒有給出一個清晰的答案，各領(lǐng)域?qū)W者基于不同的考量也會得出不同的結(jié)論。索羅夫說它是一個神話，混同了現(xiàn)實和理想。這就出現(xiàn)了一個明顯的法律漏洞，以一個模糊的概念來減損私人合法利益無疑是對個人權(quán)利的一種極大侵犯，與法治的基本精神是格格不入的。實踐中也確實出現(xiàn)過這種情況，由于沒有法律的明確規(guī)定，一些行政機(jī)關(guān)便任意解釋其內(nèi)涵，打著公共利益的幌子侵犯個人合法權(quán)益。這種自由裁量權(quán)明顯過大，且缺乏必要的制約和監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致“公共利益”的范圍被無限擴(kuò)大，成為侵犯個人私益的“正當(dāng)借口”。正基于此，筆者認(rèn)為有必要對公共利益的內(nèi)涵作出法律規(guī)定�？梢允紫仍趹椃ㄉ峡蚨ㄆ鋵嵸|(zhì)，然后在其他法律中對其范圍和實現(xiàn)的前提、具體程序進(jìn)行規(guī)定。這樣就限制了行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，可以有效的防止行政機(jī)關(guān)繞道侵犯個人合法權(quán)益，將信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的實質(zhì)落到實處。
四、結(jié)語
當(dāng)前我國正在向全面依法治國邁進(jìn)，而信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則作為行政法領(lǐng)域的一項基本原則，對規(guī)范政府權(quán)力行使，促進(jìn)法治政府建設(shè)具有重大作用，理應(yīng)受到高度重視。本文力圖對信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的基本理論、內(nèi)涵等進(jìn)行詳細(xì)梳理，認(rèn)清我國行政立法的現(xiàn)狀，為建立和完善我國行政法的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則提出一些建議。
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