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為什么教育難以成為公共品？
為什么教育難以成為公共品？ 2007-02-15 14:38:57 來源: 南方周末 作者: 笑蜀
———張路雄、楊鵬訪談錄
張路雄：中國經(jīng)濟體制改革研究會副秘書長
楊鵬：中國經(jīng)濟體制改革研究會研究員
編者按：教育亂收費問題在連續(xù)6年成為價格違法舉報之首后，2006年又雄居榜首，達11387件。本報記者采訪了相關(guān)專家，解析教育亂收費背后的特殊利益機制，教育理應(yīng)成為公共品卻無法讓公眾普遍受益的成因與困境。
教育亂收費為何屢禁不止？
人大頒布的義務(wù)教育法只設(shè)了學費一個名目，而且規(guī)定免學費；教育部頒布的《義務(wù)教育法實施細則》卻另設(shè)一個“雜費”名目，學費可免但雜費不能免。這道口子一開，越來越多的收費項目被納入“雜費”，教育亂收費從此打開了潘多拉盒子。
笑蜀：教育公平問題是中國教育的一個突出問題。因為社會各界的強烈呼吁，近年中國的教育公平問題有了一些明顯的改進。據(jù)教育部統(tǒng)計，截至2004年，全國累計審批助學貸款153萬多人，資助高校貧困家庭學生約420萬人次。對農(nóng)村中小學生實施“兩免一補”政策，為中西部地區(qū)近3000萬貧困家庭學生提供了免費教科書；進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女就學情況得到顯著改善；對全國義務(wù)教育階段的學校普遍實行了“一費制”，進一步減輕了農(nóng)民的經(jīng)濟負擔。教育公平問題上的這些改進，得到了良好的社會反響。
但不能不看到，所有這些改進，離全面解決問題仍有很大距離。教育亂收費到底從老百姓的腰包里掏了多少錢，這是有賬可查的：國家財政教育支出與全國教育總支出的差額，已經(jīng)從1993年的192億，增加到2004年的2776億，12年間漲了差不多15倍。這里的所謂差額，主要就是老百姓的稅外教育開銷。一個最新的事例是，教育亂收費在連續(xù)六年雄踞價格舉報之首后，2006年又雄踞價格違規(guī)榜首。
這當然是前進當中出現(xiàn)的問題。本來國家為制止教育亂收費做了不少努力，但為什么教育亂收費一直屢禁不止？
張路雄：教育亂收費確實一直非常嚴重，但相當一部分普通學校教師，尤其是農(nóng)村教師，其實受益有限，沒多少賺錢的路子。而且現(xiàn)在很多地方，為了吃空額，故意缺編，自己請一些廉價的臨時教師代課，那些人什么保障都沒有。只是重點學校的教師受益較多，他們不僅收入高，而且權(quán)力大。
笑蜀：具體怎么個大法？
張路雄：舉個例子。我的一個朋友，他的身份在香港，但他女兒在那個名校讀初中，已經(jīng)給它贊助了幾十萬，今年升高中。這孩子不僅成績好，而且全面發(fā)展，任課老師都喜歡她，副校長早就承諾，只要考試合格，肯定錄取。結(jié)果考試不但合格，而且考得相當不錯。但學校不認賬，不錄取她了。最后這個事怎么解決呢？就找一個副部長給該市主管教育的副市長寫信，副市長批到學校，校長看了之后，不理這個茬。副部長就通過某個元老的親戚，再把信送到市長手上。市長批示嚴辦，這時學校才認了賬，才錄取了她。
笑蜀：這個校長真牛。但我想不是他本人有多牛，而是他所在的位置讓他那么牛。
張路雄：這里邊有各種原因，其中一點就是部門法規(guī)的作用所致。比如，人大頒布的義務(wù)教育法只設(shè)了學費一個名目，而且規(guī)定免學費；教育部頒布的《義務(wù)教育法實施細則》卻另設(shè)一個“雜費”名目，學費可免但雜費不能免。這道口子一開，越來越多的收費項目被納入“雜費”，教育亂收費從此打開了潘多拉盒子。亂收費大概是個什么規(guī)模呢？從1993年到2004年，國家財政教育支出與全國教育總支出的差額，總計高達14200億。這14200億不都是雜費，但肯定相當部分是雜費。
再舉個例子。2004年人大出臺民辦教育促進法，教育部又搞一個民辦教育促進法的實施細則，民辦教育促進法沒說公立學�？梢赞k民辦學校，但實施細則明確規(guī)定公立學�？梢宰雒褶k學校的法人主體。這就成了名校辦民校的法律依據(jù)了，原來名校辦民校是沒有法律依據(jù)的。
公辦名校那么好的師資，那么好的設(shè)備，沒有幾十年的積累是不可能做到的。更重要的是他們可以利用名校的品牌資源。真正的民辦學校沒法跟他們競爭，完全不對等。
楊鵬：有些地方，名校辦民校甚至連獨立校園、獨立師資都沒有。所謂民校學生，全部跟本部學生混編，在一個教室上課。等于什么資產(chǎn)都無須投入，全部動用公共資源，民校學生上繳的高額學費卻并沒有歸公而是全部進了小金庫。所謂民校，只不過是名校額外收取高額學費的一個由頭而已。
笑蜀：這事都怪名校也未必公平，很大程度上名校是為教育局打工。前不久有個省會城市的外國語學校校長被抓，理由是擇校費去向不明。但教育局很快就把他保釋出來。教育局為什么要出面保釋？因為教育局最清楚，擇校費不是去向不明而是很明確，百分之六十都上繳給教育局了。
張路雄：1997年教育部出臺了一個文件，明確規(guī)定擇校費收入歸國家所有，但這一條很少兌現(xiàn)。像某市，擇校費有一部分是交區(qū)教育局的，至于給市教育局交不交，我不知道。他們收錢的理由是抽肥補瘦，要補那些差校、破校，也就是轉(zhuǎn)移支付。我想不至于一點轉(zhuǎn)移支付沒有，但實際上教育局的獎金肯定也是從這里開支的。
楊鵬：豈止獎金，甚至辦公樓、員工住房、官員座駕，都從這里解決。我們在某個省會城市做過調(diào)查，以學校名義收的錢，學校自己拿不到，直接進教育局的賬，再從教育局核撥出來。
張路雄：名校辦民校利潤太大，于是蜂擁而上。像我知道的那個名校，前幾年本來只辦高中不辦初中，現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)辦初中有這么多的利潤，就把周圍辦的不大好的中學收過來，統(tǒng)統(tǒng)改成初中部，而且都成了民校，進來的學生一律高收費。
笑蜀：公立教育按道理不能市場化，是非盈利的；因為公民向政府納的稅已經(jīng)包含了公立教育的全部成本，政府有義務(wù)把公立教育資源等額分配給每一個公民。
張路雄：我研究了半天，發(fā)現(xiàn)根本問題就在這里。在市場經(jīng)濟條件下，公立教育必須是非盈利的。按經(jīng)濟學的說法叫公共品。
楊鵬：免費享受公立教育，這是一種公民權(quán)利。所以在發(fā)達國家，比如我搬家搬到這個地方，我就自動進入了這個學區(qū)，我的孩子就要到你這個學校免費上學，你是無權(quán)拒絕的。只有私立學校才能收費。為什么？因為有些人對公立教育不滿足。
笑蜀：他需要個性化教育，差異化教育。公立教育難以提供這種服務(wù)，就讓民間來提供。這部分可以市場化，但這種市場化不允許公立教育涉足，教育市場只能向民間開放，公權(quán)力不得進入教育市場，這樣才不會產(chǎn)生特殊利益集團。
公共財政分配應(yīng)改由人大決定
我們可以想象，公共財政的分配由人大決定，只要這一條兌現(xiàn)，地方政府還能把教育的位置放那么低嗎？不可能。
笑蜀：公共產(chǎn)品無論是質(zhì)還是量，都不能滿足人民群眾日益增長的需要。這在教育上表現(xiàn)尤其突出。
張路雄：首要因素是投入不足。我對中央政府和地方政府的財政收支情況做過調(diào)研，并與國外比較。我發(fā)現(xiàn)差別最大的不是中央政府對教育的投入，差別最大的是地方政府對教育的投入。
笑蜀：怎么個差別法？
張路雄：其他國家義務(wù)教育基本上都是地方政府掏錢。但我們的地方政府不愿為教育掏錢，讓中央政府背起來，最大的差別就在這里。
楊鵬：但地方政府這么做也有理由，比如稅收結(jié)構(gòu)不合理，中央政府拿大頭，地方政府拿小頭，地方政府無力滿足義務(wù)教育的需要等等。
張路雄：這只是一個說法而已。地方政府稅收份額少，不等于地方政府一定沒錢。
有統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方政府僅賣地一項，全國加起來每年都在1萬億以上�？梢娢幢厥秦斄栴}。而且有些經(jīng)濟狀況好的省，給教育的投入也有限。
笑蜀：就是說，地方政府把本來應(yīng)該投入教育的那部分公共財政，用于經(jīng)濟建設(shè)，變成工程投資、項目投資了。這實際上是一個公共財政分配的決策機制問題。很多領(lǐng)域的微觀問題，稍微想深一點，就會遇到這個問題。
楊鵬：我們可以想象，公共財政的分配由人大決定，只要這一條兌現(xiàn)，地方政府還能把教育的位置放那么低嗎？不可能。人大是最高權(quán)力機構(gòu)，最高權(quán)力機構(gòu)應(yīng)該干什么？首先應(yīng)該決定公共財政怎么收，怎么用，這是最重要的。你說什么叫主權(quán)？當家不理財，等于瞎胡來。如果人大能管預(yù)算、管決算，哪些錢給義務(wù)教育，哪些錢給公共衛(wèi)生，哪些錢用來發(fā)展經(jīng)濟，人大可以充分討論，每個人大代表都有表決權(quán)，這就夠了。
笑蜀：地方財政分配不是人大決策，而是行政系統(tǒng)決策。行政系統(tǒng)決策的特點就是高度集權(quán)，民意很難影響決策過程。公共財政的流向也就不可能根據(jù)老百姓的實際需要去安排。
楊鵬：行政直接決定公共財政分配，公共財政的流向就不能不取決于行政系統(tǒng)對自己的利益的理解，行政系統(tǒng)的特殊利益就不免影響公共財政分配。結(jié)果就導(dǎo)致稅收以遠遠高于GDP的增速直線增長，公共品的稀缺卻日益凸顯出來。
行政系統(tǒng)直接決定教育投入，而教育能夠給行政系統(tǒng)帶來的直接利益不多，因此教育在行政系統(tǒng)心目中的地位不可能很高。這就注定公共財政切給教育的那一塊本來就小。這塊本來就小的蛋糕切給教育之后，教育系統(tǒng)又按照行政集權(quán)的模式進行再分配，一個一個利益集團都來爭奪這塊小蛋糕的分配權(quán)，這就不能不扭曲公共教育資源。結(jié)果這塊小蛋糕就主要切給重點學校了。
公共行政應(yīng)該履行促進公平正義的職能。教育最根本的任務(wù)，就是給公平競爭創(chuàng)造一個底線，我不管你是哪個社會階層出來的孩子，你只要受了基本教育，在未來的競爭中，你就有了相對均等的機會，教育公平是機會均等的前提。但現(xiàn)在這種公共財政的分配方式，不僅不促進教育公平，不促進機會均等，反而導(dǎo)致特權(quán)和腐敗。所以說到底，還是公共資源配置的行政集權(quán)模式出的問題。
笑蜀：切給義務(wù)教育的蛋糕本來就小。再分配權(quán)又被教育行政部門壟斷，沒有把有限的公共資源都轉(zhuǎn)化成公共品，而是當作資本金，拿去搞效益。
楊鵬：他們沒辦法不創(chuàng)收。因為地方政府實際上把教育當包袱，往往只給政策不給錢。公校本來應(yīng)該全額撥付，但實際撥付的主要是教師人頭費。其他運行成本，包括教師的福利、獎金，財政都不管。
張路雄：這一塊原來靠雜費，也就是靠學生掏腰包解決。但現(xiàn)在不許學校收雜費，這一塊誰來解決就沒下文了。我給你舉個例子，我原來插隊的那個縣，學�？梢允针s費的時候，老師冬天的取暖費都是學校掏錢，學校買了煤發(fā)給大家�，F(xiàn)在取消雜費之后，從今年冬天起學校不發(fā)煤了，沒這筆錢了。學校沒有相應(yīng)收入來源，財政又不補償，教師的這個福利就沒有了。
關(guān)鍵是不允許學校收費
怎么切斷公立學校跟特殊利益集團之間的利益鏈條？關(guān)鍵是不允許學校收費。義務(wù)教育階段，任何費用都不能收。其他的，像大學可以收費，但不允許賺一分錢，教師的收入不能和任何收費掛鉤。
笑蜀：回到前面講的話題，公共教育資源不是均衡分配。不同類型的學校，財政撥付的水平不一樣。重點中學爭取撥款的能力肯定是普通中學沒法比的。
張路雄：不同學校的老師，工資標準都是一樣的。差別只在于其他費用，比如基建費用。
楊鵬：除了撥款有差別，其他公共資源分配的差別多著呢。比如老師有個職稱問題，為什么重點學校能把最好的老師搶來？因為重點學校的高級職稱名額特多，你到我這來，高級職稱好解決，你要在一般學校，就沒這個指標。職稱這么一傾斜，普通學校的優(yōu)秀師資不都流向重點學校了？而且招生也是重點學校優(yōu)先，最好的生源都給了重點學校。
笑蜀：總之是把公共教育資源盡可能集中到盈利能力最強的重點學校身上，造成重點學校學位供不應(yīng)求，人為制造優(yōu)質(zhì)教育資源的緊缺局面。按照市場規(guī)律，越緊缺越高價，附加值越高。如果公共資源在所有公校之間進行平均分配，就沒這種緊缺現(xiàn)象，價錢就抬不起來。你想你的孩子稍微有一點尊嚴、有一點機會，你就必須不惜擠破腦袋把孩子塞進名校。要么進名校成龍升天，要么進差校自生自滅。但是哪個家長不想讓自己的孩子接受最好的教育呢？那么你們就比著掏錢吧。
楊鵬：重點學校奇貨可居，造成賣方市場，就不愁家長不奔競而來。無錫一個企業(yè)家要把孩子塞進北京某高校附中，你猜花多少錢？20萬，而且送錢時還哆哆嗦嗦的，生怕人家不收。
而且重點學校收這種錢，也不說雜費，也不說擇校費，他早把文稿給你擬好，說“本人熱衷于教育事業(yè)，認為只有發(fā)展教育國家才有前途。因此本人愿意捐錢給某某學�！薄６际沁@種東西，你要不服氣，打官司盡管打去。你自己捐的錢，自己簽的字，看你到法庭上能說什么？
笑蜀：必須取消重點學校制度，實行均衡發(fā)展，擇校以及擇校帶來的公立教育市場化的問題才可能解決。
張路雄：均衡發(fā)展是近幾年才出現(xiàn)的新概念，教育部什么時候才提出均衡發(fā)展？2002年才第一次有這個提法。這時義務(wù)教育法已經(jīng)實行整整16年了。今年修改的義務(wù)教育法明確要取消重點學校制度。
笑蜀：接下來的問題是，怎么切斷公立學校跟特殊利益集團之間的利益鏈條？
張路雄：關(guān)鍵是不允許學校收費。義務(wù)教育階段，任何費用都不能收。其他的，像大學可以收費，但不允許賺一分錢，教師的收入不能和任何收費掛鉤。
笑蜀：收費即違法，賺錢即違法，這樣來保證教育百分之百的公共品屬性。要通過立法來解決這個問題。這是根本問題。
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