職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)構(gòu)權(quán)能問(wèn)題探討

我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)是屬于司法機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)；檢察權(quán)是司法權(quán)還是行政權(quán)，到底該如何定位，這個(gè)問(wèn)題爭(zhēng)論已久并直接關(guān)系到檢察改革。

最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)梁國(guó)慶在第１１次全國(guó)檢察工作會(huì)議上指出，檢察改革要堅(jiān)持憲法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位。同時(shí)還指出，檢察機(jī)關(guān)要按照司法規(guī)律進(jìn)行建設(shè)，要著眼于從制

度上保證檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使檢察權(quán)，完善中國(guó)特色的社會(huì)主義檢察制度；要著眼于強(qiáng)化法律監(jiān)督職能，促進(jìn)在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義，著眼于提高檢察隊(duì)伍的整體素質(zhì)和工作效率。本文從國(guó)家專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位和法律監(jiān)督職能來(lái)談?lì)A(yù)防機(jī)構(gòu)職能和相關(guān)的檢察改革。

一、預(yù)防權(quán)能的本質(zhì)屬性和相應(yīng)的預(yù)防機(jī)構(gòu)設(shè)置的設(shè)想

預(yù)防職能是檢察職能的一部分，檢察權(quán)的定性直接決定預(yù)防職能的屬性。我國(guó)一直采用馬克思列寧主義的國(guó)家學(xué)說(shuō)，列寧提出了社會(huì)主義的法律監(jiān)督理論作為區(qū)別于“三權(quán)分立”的權(quán)力制衡理論，并據(jù)此設(shè)計(jì)了不同于西方檢察機(jī)關(guān)的社會(huì)主義檢察機(jī)關(guān)。在此種理論的指導(dǎo)下，我國(guó)設(shè)立了檢察機(jī)關(guān)，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。因此從這個(gè)角度講，我國(guó)檢察權(quán)從設(shè)置之初就無(wú)法用司法權(quán)還是行政權(quán)來(lái)進(jìn)行劃分的，因此我們的檢察改革也應(yīng)當(dāng)在憲法設(shè)定的地位、范圍內(nèi)進(jìn)行思考。

我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)屬于“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，其權(quán)力定位就是國(guó)家權(quán)力中的監(jiān)督權(quán)，這是一項(xiàng)與行政權(quán)、司法權(quán)互相獨(dú)立的權(quán)力，其目的在于維護(hù)國(guó)家法律的統(tǒng)一實(shí)施，防止行政、司法專(zhuān)斷和腐敗。結(jié)合司法和政治實(shí)踐，檢察權(quán)就是在人民代表大會(huì)制度下監(jiān)督特定法律的適用，這種監(jiān)督表現(xiàn)在對(duì)司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)執(zhí)行和適用法律的具體行為進(jìn)行監(jiān)督（而人大及其常委會(huì)的法律監(jiān)督則主要是對(duì)政府和兩院的抽象國(guó)家行為進(jìn)行監(jiān)督和對(duì)一府兩院的工作實(shí)行監(jiān)督）。檢察監(jiān)督權(quán)是啟動(dòng)另一個(gè)程序的特別程序權(quán)，并由被啟動(dòng)程序中的主體作出實(shí)體上的配置。

從檢察權(quán)被界定為監(jiān)督權(quán)的前提下再來(lái)看預(yù)防職能。嚴(yán)格地表述，檢察機(jī)關(guān)擁有的，是預(yù)防監(jiān)督權(quán)，而不是預(yù)防權(quán)。預(yù)防權(quán)本身是一項(xiàng)行政性權(quán)力（預(yù)防理論事實(shí)上傳承了“性惡論”。無(wú)論是針對(duì)具體公權(quán)行使過(guò)程的“以事預(yù)防”，還是著眼特定公職人員的“以人預(yù)防”，我們都先假定了其中存在犯罪可能，進(jìn)而才對(duì)癥下藥。即在可知范疇內(nèi)按照應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)、可以預(yù)見(jiàn)的察覺(jué)順序確定預(yù)防對(duì)象并進(jìn)行重點(diǎn)防控，不斷推向全面預(yù)防。同時(shí)主動(dòng)性排除了預(yù)防權(quán)的中立性，預(yù)防不是居中裁判，而是通過(guò)“犯罪推定”進(jìn)行合理懷疑，基于不信任的立場(chǎng)防止公權(quán)被濫用。），但行使該項(xiàng)權(quán)力的主體并不是檢察機(jī)關(guān)，而是相關(guān)重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域、單位。檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防工作，個(gè)案預(yù)防、系統(tǒng)預(yù)防、工程專(zhuān)項(xiàng)預(yù)防，都是為了讓這些有權(quán)作出實(shí)體決定的單位進(jìn)入決定的程序，堵漏建制，自覺(jué)開(kāi)展職務(wù)犯罪預(yù)防建設(shè)。從這個(gè)意義上講——社會(huì)各預(yù)防主體擁有預(yù)防權(quán)，檢察機(jī)關(guān)擁有啟動(dòng)預(yù)防程序的預(yù)防監(jiān)督權(quán)。

目前，全國(guó)各級(jí)檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)普遍存在著機(jī)構(gòu)多、職能重疊、效率低下等問(wèn)題，因而精簡(jiǎn)和統(tǒng)一各級(jí)檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是大勢(shì)所趨。依前所述，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革中在部門(mén)的設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)以監(jiān)督職能為主線來(lái)劃分——如果以立案為刑事司法程序的開(kāi)始，立案?jìng)刹椤⑴鷾?zhǔn)或決定逮捕、提起公訴、抗訴、對(duì)減刑、假釋的監(jiān)督都是為了提起一審或新審理，這些啟發(fā)司法程序；民事行政監(jiān)督也屬啟動(dòng)重新審理的司法程序，均屬司法監(jiān)督；控告申訴，職務(wù)犯罪預(yù)防屬于啟發(fā)非司法程序（以刑法對(duì)國(guó)家工作人員的規(guī)定和我國(guó)社會(huì)現(xiàn)狀來(lái)看，以啟發(fā)行政性程序?yàn)橹鳎�。因此，在減少行政層次，增強(qiáng)檢察業(yè)務(wù)工作的司法屬性的總前提下，機(jī)構(gòu)的合并應(yīng)當(dāng)遵循以監(jiān)督職能的行使為主線的原則。同時(shí)考慮到舉報(bào)、檢察宣傳、職務(wù)犯罪預(yù)防的作用有相近之處，控告申訴科的受理舉報(bào)、接受自首、線索初查、分流的職能及綜合部門(mén)檢察宣傳工作可以由職務(wù)犯罪預(yù)防部門(mén)來(lái)合并。

二、預(yù)防機(jī)構(gòu)權(quán)能和其司法屬性的回歸

精簡(jiǎn)合并后的預(yù)防機(jī)構(gòu),在原有的預(yù)防職能(檢察建議,預(yù)防宣傳等)上有機(jī)包含了《刑訴法》和《刑事訴訟規(guī)則》授權(quán)的受理舉報(bào)、接受自首、線索初查、分流等職能,應(yīng)當(dāng)更加易于啟動(dòng)各預(yù)防主體的預(yù)防程序。

1、預(yù)防調(diào)查權(quán)——專(zhuān)屬性的回歸

（對(duì)人）。要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的這一優(yōu)勢(shì)，就必須使檢察機(jī)關(guān)能夠及時(shí)了解管理活動(dòng)情況，因此也就有必要使檢察機(jī)關(guān)能夠適當(dāng)接觸管理活動(dòng)。預(yù)防調(diào)查權(quán)的賦予，對(duì)預(yù)防工作的深入開(kāi)展有著重要的意義。

筆者認(rèn)為，在尚沒(méi)有全國(guó)預(yù)防立法的前提之下，預(yù)防調(diào)查權(quán)可以從預(yù)防、控申的合并中得到，延伸《刑事訴訟規(guī)則》中規(guī)定的“對(duì)案件線索可以由舉報(bào)中心進(jìn)行初查”的初查職能，在初查中同步開(kāi)展職務(wù)犯罪預(yù)防的啟動(dòng)程序。

①在舉報(bào)線索的初查中往往能發(fā)現(xiàn)許多犯罪情節(jié)輕微，不構(gòu)成犯罪、違規(guī)的行為，還可以發(fā)現(xiàn)所涉單位在資金管理、人員任用、物品購(gòu)銷(xiāo)等方面存在的漏洞——這類(lèi)單位就是必須啟動(dòng)自身預(yù)防程序，作出實(shí)體性預(yù)防配置的預(yù)防主體，否則就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的不作為責(zé)任，由檢察預(yù)防部門(mén)向人大或相關(guān)主管部門(mén)行使預(yù)防建議權(quán)，建議不任用或罷免。

②預(yù)防決策的正確有效與否關(guān)鍵取決于掌握情況的廣度和深度。預(yù)防根據(jù)實(shí)際需要，經(jīng)主管部門(mén)同意后可以查閱、摘錄、復(fù)制預(yù)防對(duì)象不公開(kāi)的統(tǒng)計(jì)臺(tái)帳、會(huì)議記要、審批意見(jiàn)、人事檔案、終結(jié)報(bào)告等內(nèi)部資料，這些都是檢察機(jī)關(guān)的專(zhuān)屬性職能，不能為任何機(jī)關(guān)團(tuán)體所取代的。

2、預(yù)防咨詢權(quán)——個(gè)別性的回歸

個(gè)別性是司法屬性之一。譬如說(shuō)法院，是給予每一個(gè)權(quán)利受到侵犯的人以司法救濟(jì)，通過(guò)司法救濟(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)別公正，從而保障每一個(gè)當(dāng)事人的基本權(quán)利。預(yù)防職務(wù)犯罪在強(qiáng)調(diào)社會(huì)化的同時(shí)，在微觀層面上，也要強(qiáng)調(diào)預(yù)防個(gè)別性，即通過(guò)預(yù)防咨詢權(quán)的行使來(lái)針對(duì)具體的預(yù)防主體提出意見(jiàn)，解決問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)具體的實(shí)體目的。預(yù)防咨詢權(quán)不應(yīng)該僅僅理解為消極、被動(dòng)地行使（雖然這也是司法本質(zhì)屬性之一），而是預(yù)防調(diào)查權(quán)的延續(xù)，即開(kāi)展預(yù)防調(diào)查，（除虛假舉報(bào)外）發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，則對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行預(yù)防咨詢

①事實(shí)證明，根據(jù)舉報(bào)線索查處的職務(wù)犯罪案件或違紀(jì)情況的發(fā)生都首先是管理制度失效的結(jié)果。凡是職務(wù)犯罪高發(fā)的地方多是制度廢弛、管理混亂的領(lǐng)域或單位（凡是職務(wù)犯罪高發(fā)時(shí)期也正是國(guó)家管理秩序受到干擾破壞的時(shí)期）。檢察機(jī)關(guān)在依法懲治職務(wù)犯罪的前提下，預(yù)防部門(mén)采取適當(dāng)方式與行政部門(mén)和企業(yè)、事業(yè)等預(yù)防單位加強(qiáng)配合，在促進(jìn)管理、強(qiáng)化監(jiān)督方面發(fā)揮更大的作用。預(yù)防咨詢是檢察機(jī)關(guān)依據(jù)預(yù)防職務(wù)犯罪職能，以行政部門(mén)或企業(yè)、事業(yè)等具體預(yù)防單位的邀請(qǐng)為前提條件所實(shí)施的一種非訴訟的參議性活動(dòng)。這種方式既不違反法律規(guī)定，又為檢察機(jī)關(guān)以適當(dāng)身份和方式廣泛深入社會(huì)預(yù)防領(lǐng)域的管理活動(dòng)，啟動(dòng)行政部門(mén)或企業(yè)、事業(yè)等具體預(yù)防單位自身預(yù)防程序，共同配合開(kāi)展預(yù)防職務(wù)犯罪工作提供了有效途徑，對(duì)實(shí)現(xiàn)預(yù)防監(jiān)督權(quán)與行政管理權(quán)和其他一般社會(huì)管理權(quán)在預(yù)防職能上的互補(bǔ)作用。

②為了有效地促進(jìn)預(yù)防單位強(qiáng)化管理活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)防職務(wù)犯罪的目的，檢察機(jī)關(guān)的預(yù)防咨詢應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)個(gè)別性——區(qū)分預(yù)防單位的性質(zhì)及其管理的不同類(lèi)型、不同行為、不同對(duì)象采取多種預(yù)防咨詢形式。最高人民檢察院提出的預(yù)防職務(wù)犯罪的八個(gè)重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域基本涵蓋了目前檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪工作所涉及的所有預(yù)防單位的類(lèi)型。這些單位的人員性質(zhì)可劃分為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、非國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的其他國(guó)家工作人員；這些單位的管理類(lèi)型則分別屬于國(guó)家行政管理、企業(yè)管理、事業(yè)管理。任何性質(zhì)的預(yù)防主體及其所實(shí)行的任何類(lèi)型的管理活動(dòng)都表現(xiàn)為決策行為、組織行為、指揮行為、控制行為，檢察機(jī)關(guān)的預(yù)防咨詢即針對(duì)不同單位、不同管理活動(dòng)情況采取不同的咨詢方式和內(nèi)容。

3、預(yù)防聽(tīng)證權(quán)——中立性的回歸；預(yù)防建議權(quán)——獨(dú)立性的回歸

①預(yù)防聽(tīng)證權(quán)也是基于預(yù)防、控申的合并后而易于操作的一項(xiàng)預(yù)防權(quán)能。通過(guò)信訪材料的整理，反映公務(wù)行為中可能存在過(guò)錯(cuò)，需要聽(tīng)取雙方意見(jiàn)、辯解理由的；通過(guò)預(yù)防調(diào)查中發(fā)現(xiàn)可能存在問(wèn)題重大、疑難復(fù)雜，須逐一進(jìn)行質(zhì)詢的；當(dāng)然，還包括對(duì)檢察建議不服的。

為體現(xiàn)預(yù)防聽(tīng)證的中立性，因由檢察長(zhǎng)指定預(yù)防部門(mén)的非相關(guān)預(yù)防調(diào)查人員（或非相關(guān)檢察建議發(fā)出人）主持，一般公開(kāi)進(jìn)行，為保守國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和保護(hù)個(gè)人隱私，也可以不公開(kāi)。預(yù)防聽(tīng)證權(quán)本質(zhì)上不同于行政聽(tīng)證，預(yù)防聽(tīng)證的結(jié)論并非是對(duì)相關(guān)單位的實(shí)體處置，而是要求其可以或必須啟動(dòng)有效的預(yù)防程序，否則則承擔(dān)不作為責(zé)任。

②同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)有向同級(jí)人大預(yù)防建議權(quán)。該項(xiàng)權(quán)能是無(wú)須特別受權(quán)而產(chǎn)生的，它是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督地位和我們國(guó)家政體結(jié)構(gòu)的應(yīng)有之意。預(yù)防建議是檢察機(jī)關(guān)在預(yù)防調(diào)查、預(yù)防咨詢、預(yù)防聽(tīng)證的基礎(chǔ)上，就某一具體人或事向人大所做的專(zhuān)門(mén)性的建議，如建議任用、罷免相關(guān)國(guó)家工作人員。它是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使的職能，不受任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體、個(gè)人的指揮和影響。

本文僅就國(guó)家專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位來(lái)談?lì)A(yù)防機(jī)構(gòu)權(quán)能和相關(guān)的業(yè)務(wù)管理體制的改革設(shè)想，而未涉及到檢察行政管理體制。事實(shí)上，業(yè)務(wù)管理改革必須和“事務(wù)性檢察官、書(shū)記員分類(lèi)管理等”行政管理體制改革相輔相成，才能積極穩(wěn)妥地全面推進(jìn)。

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